《南方周末》陳利浩:誰有資格提起環(huán)保公益訴訟
- 時(shí)間:2013-08-07
- 來源:南方周末
來源:南方周末 文:陳利浩
環(huán)境公益案件的特點(diǎn),過分限制訴權(quán),特別是讓某一組織獨(dú)享訴權(quán),就是某種程度的鼓勵侵權(quán)
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(修正案草案)中新增條款,規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟”。
其初衷,是為了銜接2013年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條關(guān)于“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。
我認(rèn)為:把環(huán)境公益訴訟權(quán)授予一家,客觀上存在諸多不妥;應(yīng)將有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)、具備資質(zhì)能力的其他環(huán)保組織都列入訴訟主體;并充分發(fā)揮廣大公民的推動作用。具體分析、建議如下。
獨(dú)享訴權(quán)可能導(dǎo)致的不良后果
1.“中華環(huán)保聯(lián)合會”(以下簡稱聯(lián)合會)實(shí)行會員制,從該會官網(wǎng)下載的“企業(yè)會員申請表”上明示:企業(yè)會員需繳納從1萬元至30萬元不等的會員費(fèi),會員級別與會費(fèi)成正比。其會員中不乏排放、污染大戶,如擔(dān)任該會“副主任委員”的某造紙企業(yè)近幾年就有三次因排污被處罰的報(bào)道。當(dāng)會員企業(yè)牽涉污染環(huán)境案件,“聯(lián)合會”與會員之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系將直接影響社會對于這些案件是否能得到起訴、起訴力度是否得到保證的合理懷疑,嚴(yán)重影響環(huán)境公益訴訟主體的公信力。
2.“中華環(huán)保聯(lián)合會”的主管部門是國家環(huán)保部,同理,各省級聯(lián)合會的主管部門也將是環(huán)保廳(局)。而環(huán)境公益訴訟很多情形下可能涉及環(huán)保主管部門的不當(dāng)作為或不作為,“聯(lián)合會”與環(huán)保主管部門的從屬關(guān)系本身將影響此類案件的起訴效果和社會公信力。
3.目前,省級環(huán)保聯(lián)合會并未正式成立,中華環(huán)保聯(lián)合會官網(wǎng)稱僅擁有環(huán)境志愿律師隊(duì)伍82人和24家志愿律師事務(wù)所。我國地域廣闊,環(huán)境污染態(tài)勢嚴(yán)重,環(huán)境公益訴訟的跨度、取證等難度都較之普通案件大,區(qū)區(qū)幾十名律師一定無法應(yīng)付,獨(dú)享訴權(quán)極可能嚴(yán)重耽誤環(huán)境公益訴訟。
4.據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會官方網(wǎng)站介紹,其組織機(jī)構(gòu)中副部級以上干部以百人計(jì),副國級領(lǐng)導(dǎo)就有四位。環(huán)保公益訴訟案件的性質(zhì)復(fù)雜、牽涉面廣、政策性強(qiáng),起訴、判決、執(zhí)行等經(jīng)常會陷入多難的境地,把這類案件的唯一訴權(quán)授予“聯(lián)合會”,某種程度上是用眾多政要的聲譽(yù)為環(huán)保公益案件背書,稍有不慎就將損害黨和國家的形象。紅十字會的教訓(xùn)應(yīng)被吸取。
以上弊端由“聯(lián)合會”本身性質(zhì)決定,不管在執(zhí)行中如何公開、透明、公正,都無法從根本上消除質(zhì)疑。有“聯(lián)合會”人士用“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正草案中明確消協(xié)作為公益訴訟主體”來論證“聯(lián)合會”獨(dú)家受權(quán)的合理性,先不論消協(xié)獨(dú)家受權(quán)是否合理,但就消協(xié)性質(zhì)而言,與“聯(lián)合會”就迥然不同,上述弊端(特別是詬病最大的1、2點(diǎn))對消協(xié)基本不存在,不可同日而語。
各國經(jīng)驗(yàn)
我嘗試就國外環(huán)境公益訴訟原告資格部分立法及實(shí)務(wù)略舉幾例。
1.美國。美國是環(huán)境公益訴訟的發(fā)源國,1969年制定的《國家環(huán)境政策法》第一次明文規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。
分為兩種:執(zhí)行之訴和公共妨害之訴。執(zhí)行之訴是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)成文法提起的,這些成文法中通常會指明罰金的大約數(shù)額。公共妨害之訴則是根據(jù)普通法提起,檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)社會受托人的角色保護(hù)環(huán)境利益,罰金的數(shù)量通常由陪審員或在沒有陪審員的情況下由法官根據(jù)案件的具體情況作出決定。
1970年修訂的《清潔空氣法》除了規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟,還第一次規(guī)定了公民訴訟,該法第304條a款規(guī)定:任何人可代表自己提起一項(xiàng)民事訴訟或行政訴訟,起訴任何人,指控其違反了或正在違反本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)及限制或環(huán)境保護(hù)局局長及各州所頒布的有關(guān)上述標(biāo)準(zhǔn)及限制的命令;或者起訴環(huán)保局長,指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)。此類公民訴訟(citizen suit)在性質(zhì)上即為環(huán)境公益訴訟。
2.意大利。1999年8月3日,意大利第265號法律第一次賦予了民間環(huán)保社團(tuán)提起民事訴訟的原告資格。該法第4條第3款規(guī)定了民間環(huán)保社團(tuán)對于環(huán)境的損害有權(quán)利向普通法官提起本應(yīng)當(dāng)由市或者省政府提起的損害賠償訴訟,損害賠償所得歸屬被代替的機(jī)關(guān)(市政府或省政府)。
但并非所有的民間環(huán)保社團(tuán)都具有訴訟資格,只有那些在意大利環(huán)境部獲得注冊的全國性的民間環(huán)保社團(tuán)或者至少代表五個(gè)大區(qū)的民間環(huán)保社團(tuán)才具備。環(huán)境部也可以通過發(fā)布命令的形式將其他的民間環(huán)保社團(tuán)加入到能夠提起賠償訴訟資格的名單中來。
環(huán)境公益案件訴訟主體的建議
按照“民事訴訟法”第五十五條的規(guī)定,公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”,公民個(gè)人已被排除在外;而中國檢察機(jī)關(guān)的法律地位決定其不可能作為公益訴訟的主體。因此,環(huán)保公益訴訟的主體只能是“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。我的建議是:
1.“聯(lián)合會”可以是環(huán)境公益訴訟主體,但不應(yīng)獨(dú)此一家。合法注冊、具有相當(dāng)規(guī)模和影響力、具備公益訴訟能力的其他環(huán)保組織也應(yīng)包括在內(nèi),但可以由國家環(huán)保部根據(jù)其能力和規(guī)模予以核定,同時(shí)對于涉及利益相關(guān)和利益沖突的回避制度作出具體規(guī)定。這樣,既避免了“獨(dú)享訴權(quán)”,也保證了范圍可控。
2.國家有關(guān)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)提起相關(guān)的環(huán)保公益訴訟,如環(huán)保部門、海洋管理部門(就海洋污染)、國土資源部門(就國土污染)、食品檢驗(yàn)部門(就食品污染)等。
3.應(yīng)充分發(fā)揮公民在環(huán)保公益訴訟上的作用,把公民的推動力和行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織的法定地位相結(jié)合。如規(guī)定一定數(shù)量以上的公民聯(lián)合向有關(guān)機(jī)關(guān)或組織申請環(huán)境公益訴訟,該機(jī)關(guān)或組織必須收案并著手調(diào)查,并應(yīng)在法定期限內(nèi)給申請者一份初步調(diào)查報(bào)告、就是否提出訴訟給予答復(fù)等,逾期未調(diào)查、答復(fù)的,上述公民可以直接向人民法院提起訴訟。
總之,由于環(huán)境公益案件的特點(diǎn),如果不對訴訟主體加以適當(dāng)限制可能引起“訴訟爆炸”,但是,過分限制訴權(quán),特別是讓某一組織獨(dú)享訴權(quán),就是某種程度的鼓勵侵權(quán)。我國環(huán)境遭受急劇破壞的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)也要求鼓勵社會組織和社會成員盡己所能以法律手段保護(hù)環(huán)境。相信“環(huán)境保護(hù)法”的本次修訂應(yīng)能大大推動這種趨勢,而不是相反。