為應(yīng)對氣候變化這一人類面臨的非傳統(tǒng)安全威脅，我國已經(jīng)將控制溫室氣體排放全面融入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總戰(zhàn)略，將其作為實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大機(jī)遇，同時(shí)承擔(dān)與自身責(zé)任和能力相符的國際義務(wù)。控制溫室氣體排放的政策工具包括行政手段、市場手段、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、宣傳教育等，當(dāng)今世界各個(gè)國家和地區(qū)均是根據(jù)各自的溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)、能源、工業(yè)等的特點(diǎn)，來確定適合各自情況的政策手段。

選擇碳排放權(quán)交易控制溫室氣體排放是全面深化改革的要求

我國長期主要依靠向各個(gè)地方、行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)下達(dá)強(qiáng)制性指標(biāo)等行政命令的方式，來實(shí)現(xiàn)全國的溫室氣體排放控制目標(biāo)。行政命令手段在特定歷史時(shí)期為促進(jìn)我國的低碳發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用，但其對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響也非常顯著。例如，“十一五”末期，部分地方為了實(shí)現(xiàn)“十一五”期間的單位GDP能耗降低目標(biāo)，對一些行業(yè)實(shí)施拉閘限電，嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常生產(chǎn)活動(dòng)和民眾生活。這種方式違背了節(jié)能減排政策實(shí)施的初衷。黨的十九大報(bào)告提出“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，為更充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的作用奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

碳排放權(quán)交易是控制溫室氣體排放的市場手段，通過為納入體系的重點(diǎn)排放單位設(shè)立總的排放上限(配額總量)，要求其上繳與溫室氣體排放量相應(yīng)的配額，并允許不同單位之間進(jìn)行配額交易，從而讓市場自主配置溫室氣體排放資源，能夠以比較低的社會(huì)總成本實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放控制目標(biāo)。2011年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等七個(gè)省市進(jìn)行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，以充分積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)和解決問題，為建設(shè)和實(shí)施全國碳排放權(quán)交易體系奠定基礎(chǔ)。

我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)取得長足進(jìn)步和穩(wěn)步發(fā)展

在國家以及試點(diǎn)地區(qū)各方的共同努力下，我國七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)充分借鑒國外相關(guān)體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，緊密結(jié)合試點(diǎn)實(shí)際，在較短時(shí)間內(nèi)完成了各自體系的設(shè)計(jì)工作，包括建立體系的法律基礎(chǔ)、明確體系的覆蓋范圍、建立排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測報(bào)告和核查體系、對納入體系重點(diǎn)排放單位的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行核查、確定體系的排放上限、制定配額分配方法、明確對未履行義務(wù)單位的處罰措施、建設(shè)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等各個(gè)方面。

各試點(diǎn)體系在2013年和2014年分別開始正式運(yùn)行，到目前已運(yùn)行了3～4個(gè)完整的履約周期，對試點(diǎn)體系的各關(guān)鍵要素和各環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)進(jìn)行了完整的測試。試點(diǎn)實(shí)踐表明，通過對溫室氣體排放資源的市場配置以及排放數(shù)據(jù)等的第三方核查等，碳排放權(quán)交易在提高企業(yè)的減碳意識、完善企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)監(jiān)測體系、促進(jìn)企業(yè)減碳方面發(fā)揮了積極和顯著作用。清華大學(xué)中國碳市場研究中心開展的一項(xiàng)針對試點(diǎn)體系納入單位的大規(guī)模問卷調(diào)查表明，在納入試點(diǎn)的重點(diǎn)排放單位中，一半以上已經(jīng)制定了內(nèi)部的減排戰(zhàn)略，三分之一建立了專門的碳交易部門，40%以上在其長期投資決策中考慮了碳價(jià)的影響。試點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，納入試點(diǎn)體系的行業(yè)和重點(diǎn)排放單位在溫室氣體排放控制方面的成效也遠(yuǎn)好于未納入試點(diǎn)體系的行業(yè)和排放單位。

碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的實(shí)踐為我國全國碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)和運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。首先，試點(diǎn)體系的設(shè)計(jì)充分考慮了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的相關(guān)特殊問題，例如電力和熱力行業(yè)受到較嚴(yán)格管制帶來的生產(chǎn)成本增加不能向下游自由傳導(dǎo)、與碳交易有直接交叉影響的節(jié)能等各種政策并存，試點(diǎn)體系設(shè)計(jì)中對相關(guān)問題的處理方式以及運(yùn)行效果為全國體系提供了有益的參考。其次，不同試點(diǎn)體系的設(shè)計(jì)存在較大差異，試點(diǎn)體系的運(yùn)行事實(shí)上測試和比較了各種不同設(shè)計(jì)方案的效果，為全國體系選擇最佳設(shè)計(jì)方案提供了實(shí)踐依據(jù)。最后，通過參與試點(diǎn)體系的建設(shè)和運(yùn)行，一批市場參與主體，包括主管部門、重點(diǎn)排放單位、第三方核查機(jī)構(gòu)、交易所和交易機(jī)構(gòu)等的意識和能力得到了極大提高，這些機(jī)構(gòu)在全國體系的建設(shè)中積極幫助非試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行能力建設(shè)，起到了種子的作用。

全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)取得全方位重大進(jìn)展

國家發(fā)展和改革委員會(huì)積極推動(dòng)全國體系運(yùn)行所需的各項(xiàng)建設(shè)工作，并在所有方面均取得了重大進(jìn)展或者完成了相關(guān)工作。在此基礎(chǔ)上，全國碳排放權(quán)交易體系已經(jīng)于2017年12月19日正式啟動(dòng)，兌現(xiàn)了我國對國際社會(huì)的承諾。

為明確全國體系的設(shè)計(jì)框架，為全國體系的工作推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)在2014年以部門規(guī)章的形式發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。由于設(shè)置針對第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理以及經(jīng)濟(jì)處罰等行政許可對于全國體系的運(yùn)行至關(guān)重要，而部門規(guī)章中無法設(shè)立行政許可，因此國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2015年向國務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(送審稿)》，以期為全國體系奠定更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

為統(tǒng)一和確保全國體系下重點(diǎn)排放單位排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，國家發(fā)展和改革委員會(huì)已經(jīng)發(fā)布了24個(gè)行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南，并下發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)及人員參考條件》和《全國碳排放權(quán)交易第三方核查參考指南》，為企業(yè)排放數(shù)據(jù)等信息的報(bào)送提供技術(shù)指南。在此基礎(chǔ)上，全國各個(gè)省區(qū)市已經(jīng)組織完成了各自行政區(qū)域內(nèi)可能納入全國體系企業(yè)的相關(guān)歷史年份排放等數(shù)據(jù)的報(bào)送工作，為全國體系啟動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

全國體系下的配額總量直接決定體系對全社會(huì)溫室氣體減排的貢獻(xiàn)率，而配額分配方法直接影響納入體系重點(diǎn)排放單位的利益，因此兩者對于全國體系的效果和政治可接受程度至關(guān)重要。在系統(tǒng)總結(jié)分析全球主要碳排放權(quán)交易體系，尤其是試點(diǎn)體系經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并廣泛征求相關(guān)行業(yè)、企業(yè)、研究者和主管部門等意見的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展和改革委員會(huì)提出了全國體系配額總量確定和配額分配的原則方案，并獲得國務(wù)院的批準(zhǔn)。為充分了解具體配額分配方案的可能影響、確保其合理性，國家發(fā)展和改革委員會(huì)還選擇部分省份對相關(guān)行業(yè)的分配方案草案進(jìn)行了試算，以對其作出進(jìn)一步的修改完善。

全國體系運(yùn)行所需的四個(gè)主要支撐系統(tǒng)，包括重點(diǎn)排放單位碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)，目前均已在建設(shè)過程中。

我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

在看到我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展取得可喜重大進(jìn)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該正視市場發(fā)展過程中面臨的各種挑戰(zhàn)，并予以妥善應(yīng)對。

在市場的法律基礎(chǔ)方面，我國試點(diǎn)體系中除北京和深圳為市人大常委會(huì)作出的具有地方性法規(guī)性質(zhì)的決定/規(guī)定外，其他地方均依據(jù)的是省(市)地方規(guī)章等，而全國體系建設(shè)目前的主要依據(jù)是國務(wù)院的相關(guān)批復(fù)以及國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的部門規(guī)章。部門規(guī)章和地方規(guī)章的法律層級較低，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易體系有效實(shí)施所需的相關(guān)關(guān)鍵規(guī)定，如對第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和較高額度的經(jīng)濟(jì)處罰等均無法設(shè)立，難以保證體系實(shí)施的有效性和權(quán)威性。建議加快出臺針對全國體系的國務(wù)院條例，保證全國體系的有效實(shí)施。

在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，重點(diǎn)排放單位目前向多個(gè)部門同時(shí)報(bào)送多套口徑不完全一致的數(shù)據(jù)，且大多數(shù)上報(bào)的數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過第三方的核查從而質(zhì)量無法有效保證，不同數(shù)據(jù)在各主管部門之間也缺乏共享，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易體系建設(shè)所需的高質(zhì)量數(shù)據(jù)需要重新收集，增加了體系運(yùn)行的成本。建議加強(qiáng)各部門不同渠道數(shù)據(jù)的共享，并在決策中更好發(fā)揮碳市場建設(shè)中獲取的更高質(zhì)量數(shù)據(jù)的作用。

我國正處在全面深化改革的進(jìn)程中，與碳排放權(quán)交易市場相關(guān)領(lǐng)域的改革也在同時(shí)進(jìn)行，如能耗總量和強(qiáng)度的雙控制度、電力體制改革等。這些改革也直接影響企業(yè)的溫室氣體排放，因此與碳排放權(quán)交易之間存在著直接的交叉影響，需要在更高層面進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，以碳排放控制目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)包括節(jié)能和可再生能源等相關(guān)領(lǐng)域的政策，避免不同領(lǐng)域政策相互之間的不協(xié)調(diào)甚至是沖突。

建立全國碳排放權(quán)交易體系是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，是在低碳領(lǐng)域推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，同時(shí)也是按照“引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”這一十九大要求，有效參與碳市場領(lǐng)域的國際對話與合作、引領(lǐng)國際標(biāo)準(zhǔn)制定的重要實(shí)踐。全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)和運(yùn)行的各參與方應(yīng)緊密協(xié)作，努力建設(shè)高效、公平、透明的全國體系，并在實(shí)踐中對其進(jìn)行不斷完善，提高我國全國體系的國際影響力，力爭為未來建立全球碳市場設(shè)立中國標(biāo)準(zhǔn)。