2015年的總理政府工作報告再次聚焦國企國資改革，其中“防止國有資產流失”和“加快兩類公司（國有資本投資公司、運營公司）的試點，打造市場化運作平臺成為今年國企國資改革的重點。

　　國資委研究中心主任楚序平認為，“國有企業的國有資產屬于全國人民，所以全國人民高度關注，看看資產發展得怎么樣，權益維護得怎么樣，怎么能夠在改革的最關鍵時刻防止它流失，是全社會，也是兩會，包括政協會最關注的問題之一。當前改革正在進行時，防止國有資產流失也面臨著嚴峻的挑戰。”

　　同時，作為今后幾年國有資產管理體制改革的一個重大舉措，改革國有資本授權經營體制，組建國有資本運營公司和投資公司兩類公司也成為研究重點，“比如在改組、組建這兩類公司中，如何界定兩類公司的功能和作用，如何科學地設計政府、國資監管部門與兩類公司責任、權利、義務和關系，如何科學地設計兩類公司與實體工商企業的責任，怎么樣建立一個有效的兩類公司運營模式等等，這些難題還需要我們去破解。”楚序平表示。

　　防流失：擬“全覆蓋”堵“旋轉門”

　　對于防止國資流失的問題，全國政協經濟委員會副主任、國家審計署副審計長董大勝提出，“要打破官商旋轉門，同時要實施國資審計全覆蓋。”

　　董大勝告訴《中國經營報》記者，“國務院領導同志對審計全覆蓋多次提出了要求。在過去多年的實踐中，根據一些同志的意見，不成文的做法是審計署只對118戶中央企業中的57戶進行過領導干部經濟責任審計，其余的企業由有關部門組織或者委托會計師事務所進行審計，但對中央部委所屬的企業，審計署從來沒有審計過。”

　　“同時，對中央企業越來越大的境外投資也基本上沒有進行審計，這就存在著國有企業審計大量空白點，不符合法律規定的審計機關的職責和權限，所以我建議要把所有的國有企業，包括境外投資都納入審計監督的視野，對國有企業實行國家審計全覆蓋。”

　　顯然，伴隨中央企業走出去的步伐加快，中央企業在海外投資的資產規模越來越大，缺少應有的審計，很容易為國資流失留下黑洞。數據顯示，截至2013年年底，110多家中央企業資產總額達到35萬億元，根據國資委統計的境外經營單位資產總額占比12.5%計算，中央企業境外資產總額超過4.3萬億元。這也就意味著，四萬億的海外資產目前缺少足夠有效的審計監督。

　　董大勝表示，“審計署就近幾年審計機關對部分國有企業主要負責人履行經濟責任審計的情況進行了綜合分析。總的感覺，改革開放以來，國有企業改革不斷深化，符合社會主義市場經濟體制的公司治理機構已經建立，但是，審計也發現一些國有企業在落實中央有關政策，包括產業結構調整、收入分配、土地管理、環境保護等方面還做得不到位，重大事項決策不夠科學、規范，造成國有資產大量流失，內部管理、內部控制比較薄弱，重大違紀問題時有發生。”

　　同時，“部分高管涉嫌犯罪，突出的表現是：有的企業在資源開發、并購重組、國有資產和國有產權處置等方面涉及利益輸送。這些問題的存在迫切要求加強對國有企業的監管，包括審計監督。”

　　由此，加快建立健全國有企業、國有資產、國有資本審計監督體系和制度已經勢在必行，事實上，這也是黨中央、國務院領導對國有企業審計最近提出的新的要求。據董大勝透露，目前，審計署和有關部門正在研究怎樣落實好這個要求。

　　顯然，建立健全國有企業、國有資產、國有資本審計監督體系和制度，審計全覆蓋是最基礎性的一項工作，而除了審計全覆蓋之外，董大勝也建議，“建立對國有企業經常性的審計制度，對國有企業的財務收支、資產負債損益等情況，國有資本保值增值等情況要爭取做到每年審計一次，或者兩年審一次，一次審兩年。對國有企業領導人員的任期經濟責任履行情況在其任期內至少審計一次。”

　　“同時，對國有企業的重特大事項實行專項跟蹤審計，例如對企業的重大改組、并購、國有產權的處置轉讓、重大投資項目、大額采購事項和資金運用等等，要實行專項跟蹤審計。同時，要抓好審計整改工作，實行嚴格的責任追究。”

　　董大勝表示，“現在突出的問題是：地方所屬的國有企業減少，而中央企業審計的任務過重。所以，要改進國有企業審計的組織方式，要統籌安排審計署和地方各級審計機構的力量來進行國有企業審計。還可以采用政府購買服務的方式，吸收社會審計的力量，在審計機關的主導下參與國有企業的審計。”

　　運用現代的審計技術方法也被提出，比如要建立國有企業電子審計體系，運用聯網審計、數據分析等現代審計的技術方法，對國有企業實行非現場的實時或者亞實時的審計。

　　“整合國有企業外派監事會、財政專員辦、發展改革部門重大項目稽查辦等監管職能，充實審計力量。可以研究向部分特大央企實行派駐審計的制度，這個問題必須進行頂層設計，不能由部門牽頭協調。”

　　董大勝表示，“去年我們曾經提過這樣一個提案，后來這個提案又被打回審計署，實際上這個事情我們審計署是協調不了的，所以我們建議這個問題由中央深改辦來研究。”

　　同時還要進一步做好國有企業審計與紀檢、監察、巡視等工作協調配合，形成監管合力。

　　除了外部審計，企業的內部審計同樣重要。董大勝表示，“可以考慮在國有企業建立總審計師制度，專門領導和負責企業的內部審計工作。”

　　重評估：期待立法破多頭管理

　　在楚序平看來，評估機構是市場經濟、資產交易的秤砣、準星，非常重要，在防止流失中發揮著更加積極重要的作用。

　　全國政協委員、中通誠資產評估公司董事長劉公勤表示，“要完善國資監管制度，就要在這次體制設計中強化提升資產評估的地位和作用，在有關的頂層設計時能夠將資產評估鑲嵌在有關的法規制度中，使資產評估專業服務成為國企涉及重大產權交易和經營決策的必要依據，充分發揮它在復雜市場環境中維護國有資產安全，防范國有資產流失的重要基礎作用。”

　　劉公勤同時提到國資監管體體制改革由管資產發展到管資本，由此“也希望有關的管理部門能夠通過定期不定期地開展企業價值評估，幫助國資監管機構及時掌握資本價值的真實動態，為經營管理者績效考核提供客觀依據，為管理當局提供以價值為基礎的管理信息，幫助其有效改善和優化經營決策，為有關部門履行國有資產監管職能提供輔助性和支持性專業技術服務。”

　　據劉公勤透露，“評估立法我從2003年開始作委員一直在提，2005年人大啟動立法程序，2013年通過二審，但是到現在為止，三審擱淺。我想我們在新形勢下，這個行業目前法律地位不明確，沒有一個現行的法規可以依賴，你賦予它這樣重大的職責，我認為是不合適的。”

　　“所以評估行業作為我們市場經濟新常態下不可或缺的環節，評估立法凸顯重要，也是關系這個行業興衰存亡的重中之重，因此我呼吁要加強支持評估立法，突破不同部門的利益壁壘，從根本上解決多頭管理、市場分割的行業現狀，保證資產評估，維護國有資產安全。”

　　除了評估立法缺位，北京市政協常委、北京中企華資產評估公司總裁權忠光也表示，“目前是評估行業多頭管理，造成了社會對評估行業認識不統一，產生了執行標準上的問題。”

　　權忠光舉例稱：“比如礦產資源評估，原來是出事最多的，我們有國土資源部的礦產部，礦產資源管理，我們的土地評估，有國土資源部土地部管理，我們的房地產評估可能有建設部，國有資產評估是財政部、國資委還有相關的部門，所以造成了多頭管理的情況，在企業改制過程中，這涉及到作價的標準如何確定的問題。”

　　建平臺：兩類公司差別定位

　　總理政府工作報告提出要加快兩類公司（國有資本投資公司、運營公司）的試點，打造市場化運作平臺，但是，兩類公司到底有著哪些一致性和差別性的定位呢？

　　全國政協委員、中國誠通控股公司董事長馬正武表示，“組建和改組兩類公司，是深化國資國企改革的關鍵舉措。應以兩類公司為載體，構建以管資本為主的新的國有資產監管體制，建立國有資本動態調整的機制，優化國有資產的布局和結構，確保國有資本投資運營更加服務于國家戰略。”

　　在馬正武看來，兩類公司實際上有一致性，也有區別。“國有資本運營公司應該以國有資本配置效率提升，追求國有資本回報為目標，通過發展混合所有制、股權運作、價值管理、整合退出等方式，實現國有資本的合理流動，保值增值。國有資本運營公司應該重點關注國有資本的流動性，持股比例、持股期限應該根據市場的狀況實行動態的調整。”

　　除了戰略定位上的差別之外，馬正武還分析了兩類公司在在具體運操作上的差別：

　　從管控重點看，投資公司以戰略管控和財務管控為主，而運營公司以財務管控為主。

　　從控制程度來看，投資公司以核心業務的控股為主，強調控制，運營公司更多以財務持股為主，不追求對產業和企業的控制。

　　從功能定位來看，投資公司一般是戰略、財務、風險、資源、控制，包括資源配置中心，而運營中心基本是財務控制、風險控制和資源的配置中心為主。

　　從產業特征看，資本投資公司，產業有一定的相關性，或者在產業鏈，或者在供應鏈上有相關性，而運營公司基本是多元的。

　　從流動性看，投資公司流動性相對低，而運營公司相對高。從出資企業管理的跨度來看，投資公司相對少，運營公司相對多一些。

　　從盈利方式看，投資公司基本是經營增值，運營公司基本是交易升值，包括分紅來獲得。資本運營公司更多對所出資企業成為經營中心和利潤中心，企業享受自由的自主權，投資公司更多是戰略控制、財務控制、風險控制、資源配置。

　　馬正武表示，“兩類公司的功能定位應根據不同的任務、不同的階段做動態調整，而自身公司也會根據發展的狀況產生變化。具體的業務，包括子公司，兩類公司之間可能會產生扭轉、整合、配置和共同持有。資本運營公司孵化整合的業務可以注入投資公司，而投資公司需要調整退出的業務也可以交由運營公司運作，主要看運營和投資兩類公司的理解。”

　　從前期的主要任務來看，“運營公司目前主要任務前期試點重點從組建方式看，劃入企業的股權、資產，包括承擔企業的改組任務，發展混合所有制，整體上市、持股，包括低效無效處理，包括職工安置，歷史遺留問題解決等等。而投資公司要在重點產業整合和新興產業投資方面發揮作用。”

　　對于兩類公司試點面臨的挑戰，馬正武指出，“要協調好跟社保經營的關系。目前國有資產補充社保，社會各方面很關心，兩類公司應該成為補充社保的重要渠道，同時也要和社保機構成為相互股東的關系，并可以承擔社保機構的委托做資產管理。”

　　“同時，兩類公司試點牽扯到國資國企的改革，也牽扯到立法，包括公司法、國有資產法、證券法等相關法律法規，進一步按照實際的需要做一定的修改。第一完全授權，第二規范操作，制定具體的相關措施，包括一些統一的政策，實現統一監管。第三在證券監管、反壟斷調查當中也會出現。這次改革必然涉及同類企業多家上市公司的整合問題，可能對證券交易資本市場產生影響，我們應該盡早研究完善。”