對國企和民企的反市場束縛應同等消除

陳利浩

 習近平總書記在中央經濟工作會議的講話中強調：“要始終堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持‘兩個毫不動搖’”，明確了發展公有制經濟、非公有制經濟和社會主義市場經濟改革方向的高度一致。非公有制經濟本來就是市場經濟的產物。公有制經濟的發展、國企國資的改革，也應該按照市場化的方向、符合市場經濟的要求。因此，對于不符合社會主義市場經濟改革方向的各種限制和束縛，無論是對于國企、民企，都應該清理、消除，才能“從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來”。

 20世紀90年代初，關于基本經濟制度的條款增加到相關法律中時，為了和原有的單一公有制內容有所區別，加了一個時間限制，表述為：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！?/span>

 但是，隨著中國改革開放的進程，基本經濟制度在理論、實踐的各個方面都有了豐富、發展：

 1、理論創新。按照中共十五大的相關定義，中國特色社會主義分為“初級階段”以及“鞏固和發展階段”。其后中共歷次代表大會文件、領導人講話，一律明確無誤地把“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度確定為整個“中國特色社會主義的經濟制度”，而不僅僅限于初級階段。

 2、社會現實。四十余年的改革開放，最主要的制度性變革就是“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”和“按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。非公經濟已經是中國國民經濟的半壁江山，非公有制人士和新的社會階層人士也已經是中國社會的重要力量。如果在社會主義初級階段之后再回到單一公有制、單一的按勞分配，嚴重的社會分裂和動蕩將不可避免。

 3、法律自洽?！稇椃ā穼τ谑袌鼋洕⒎枪洕⑺接胸敭a等有著明確規定。如第十五條“國家實行社會主義市場經濟”；第十一條“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展”；第十三條“公民的合法的私有財產不受侵犯”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。所有這些都依賴于基本經濟制度，而這些條文都沒有“初級階段”的時間限制。

 按照中國特色社會主義理論，初級階段的主要特征是“經濟文化不發達”，而到2049年，中國將在建國一百周年之際“建成”社會主義現代化強國，以“不發達”為特征的初級階段將被跨越。按照中共黨章的定義，初級階段的終點是“社會主義改造基本完成以后一百年”，即2056年。從這兩個角度，“初級階段”都將在本世紀中葉被跨越，距今還有二十多年。初級階段之后怎么辦？對基本經濟制度的預期，將從根本上影響公民對資產的代際傳承、長遠安排，必須避免誤讀，給全國人民以明確的預期。二十多年的時間已經不多。

 2021年開始實施的《民法典》第二編“物權”部分第二百零六條規定：“國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度?！币呀泟h去了原《物權法》中對基本經濟制度的“社會主義初級階段”的時間限制。在《民法典》頒布第二天舉行的中央政治局專題學習會上，習近平總書記特別強調：“實施好民法典是發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度的必然要求?！?br/>

 二十大通過的《中國共產黨章程》新增的表述是：“必須堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等基本經濟制度”，也沒有“社會主義初級階段”的時間限制。

 多種所有制經濟共同發展，是社會主義市場經濟的基礎，是對“國企民企平等對待”的前提。中國特色社會主義的理論創新，《中國共產黨章程》明確表述的執政黨主張，《民法典》等法律法規的規定，中國改革開放以來的社會現實，都已經不再、也不允許對基本經濟制度施加時間限制。因此，現行《憲法》和有關法律法規中對基本經濟制度的“社會主義初級階段”的時間限制，應通過適當形式盡快予以取消。

一、減“束縛”：減去有關制度中對國有企業施加的有悖市場方向的束縛。

 中央一再強調對國資、國企的改革必須按照市場化的方向，中央經濟工作會議更明確要求“堅持分類改革方向”。國企的“分類改革”，是2015年底中央深改組作出的決策，主要思路是：把國有企業分為“商業類”和“公益類”（其后“商業類”被進一步分為商業一類和商業二類），根據不同類型國企介入市場競爭的程度，進行不同力度的改革，包括監管、定責、考核等等。

 但是，雖然對央企和地方國企都已經完成了分類，對不同類型國企的發展、考核等也已有所區別，但監管、定責的各項法規政策、各種審批流程還未“分類施策”。企業管理人員、科技人員身上的束縛，并沒有因為企業的“分類”而有所區別、松動?！懊衿竽芨傻氖聡蟊唤埂?，這是落實“對國企民企同等對待”時容易被忽略、需要特別重視和解決的。

 中央經濟工作會議在要求“堅持分類改革方向”時提出要“處理好國企經濟責任和社會責任關系”。不同分類的國企，經濟責任和社會責任的關系有著明顯的差別。除了特定領域的“公益類”和“商業二類”國企，大量的央企、地方國企，都是“商業一類”。他們都處于充分競爭領域，既無國家配置的專門資源，也無關系國家安全的特別業務。除了股東層面的“國資”，在資源獲取、市場競爭、日常經營、內部管理等方面都和其他所有制的企業并無二致。企業發展主要取決于企業家的創新精神、科技人員的研發動力、企業成員的整體活力，并無“國有股東”帶來的特別恩澤。對占絕大多數比例的這一類國企，就應該按照中央經濟工作會議要求的：“完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營?！崩纾?br/>

 1、市場化機制運營的關鍵是職業經理人制度。建議在“商業一類”國企加快實施、限期完成“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”。最終目標是對所有經理人員都解除由于股東有國有成分而帶來的束縛，實行同一標準的選聘和管理。作為過渡措施，對于原“按干部管理”的經理人員可以自主選擇保留“干部”身份，同時接受對“干部”的所有限制和約束。

 2、國企高管的頻繁“輪崗”使得企業決策者無法消除短期心態，互相競爭的企業之間高管的“對調”更使得決策者為提高競爭力而設計的創新舉措往往成了給自己“挖坑”。因此，建議延長或暫停對商業一類國企高管的“輪崗”，特別是取消競爭企業之間的“對調”，讓企業高管有創新必需的穩定任期和預期，避免“做一天和尚撞一天鐘”“身在曹營心在漢”。

 3、企業的經營、投資，無論事先如何審慎、盡責，都不可能完全避免風險。但現行的監管要求是：投資出現任何損失都要被調查、追責，任何原因、時段的經營虧損都要向最上一級國資監管部門反復說明，經營、投資行為需要被“終身問責”的規定情形多達近百種。建議對“商業一類”國企，取消僅僅由于“國有股東”而帶來的額外的監管要求，企業經營者對投資、經營的責任與民企等其他企業“同等對待”。

 4、為了鼓勵國有科研院所、高等院校的科研人員創新，國家出臺了職務科技成果可以由科研人員自行轉化、并享受轉化收益的政策。但在同一法規內，同樣是科技人員、同樣有職務發明，國有企業就被要求必須遵循與科研院所和高等院校完全相反的禁止性規定。建議修改法規，對“商業一類”國企，允許和國有院所、院校一樣由科技人員分享職務發明成果。

 5、企業的項目申報、股權激勵、資產處置等事項有著正常的審批程序，但只要是“國有控股”，就一定要層層報送到國資委。如某一央企的子公司控股的上市公司的股權激勵等事項，無論金額大小、人數多少，最后都要經由國務院國資委審批。建議對“商業一類”國企試行審批“層級封頂”，如最多只需兩級。

 以上列舉的對國企的種種束縛，都僅由股東的“國有性質”所致，既不符合市場化的方向，也與民企、外企等機制各異，應盡快解除。

二、減“刑責”：減去刑法中對國企高管“量身定做”的條款。

 國企改革初期，由于出資人的權力和職責分散在多個部門，審計、評估、紀檢等外部機制尚付闕如，在改制、轉讓、投資等過程中都出現了較為嚴重的資產流失。國家制定了一系列的監管條例，特別是在《刑法》中為國企管理人員定制了五條罪名（“非法經營同類營業罪”、“為親友非法牟利罪”、“合同失職被騙罪”、“失職罪”、“低價出售國有資產罪”，第165條至169條），并規定對國企管理人員“以國家工作人員論”（第93條）、連帶了幾十條罪名。

 國企改革至今，中央出臺了一系列政策法規，各級國資委結束了“五龍治水”，對國有資產的監管和保護力度得到了極大的提高。如果說改革初期的國有資產是某種意義上的“唐僧肉”，現在則已成為人所共知的“高壓線”：無論從國企內部、還是相關合作方、直到社會各界對于“國資”都普遍敬畏，任何對國有資產的損害都成了“高危行為”。

 中央指出：“國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢?！碧貏e是對于“商業一類”國企高管，他們的資源稟賦、經營和管理環境等與其他所有制企業相比并沒有特殊的“先天優勢”，他們也不應該承擔其他所有制企業高管不需要承擔的額外刑責。

 而上述種種罪名，完全針對國企的所有制性質而量身定制，對其他所有制企業的企業家都不適用。同一個行為人、在同一個企業的同一行為，因行為人身份的不同（是否國家工作人員）、或企業性質的不同（是否國有企業），能導致罪或非罪、重罪或輕罪的天壤之別。司法實踐中關于某一嫌疑人到底是不是“國家工作人員”、某一企業到底是不是“國有企業”、能不能以有關罪名處罰的各種辯析、論證爭訟紛起，成了法律界的“現象級”辯題。全國人大和“兩高”就“國家工作人員”、“國家機關工作人員”的“身份”問題陸續頒布的立法、司法解釋及批復達幾十件，規?？涨?。在這種刑責下，國企的企業家、高管在投資、經營、創新、競爭時，就要面對其他所有制的企業家基本不需要考慮、擔心的種種“困境”，無異于“帶著鐐銬跳舞”。這是影響國企活力、效率的根本原因之一。

 因此，建議由最高法、最高檢、國資委聯合作出明確規定：商業一類國企的管理人員不適用以上所列的這些罪名，其法律責任、特別是刑事責任與其他所有制企業的高管一致。商業一類的國企高管不再“以國家工作人員論”，特別要明確規定：參與“混改”的民營企業家，不因在“商業一類”國企任職而“變身”為“國家工作人員”。

 “商業一類”國企，雖然控股股東是國有資本，但企業資產屬于企業法人財產；對于公司資產的經營、處置由公司經營管理層依照股東會的授權和董事會的決策執行；對公司資產價值的評估由專業的中介機構負責；對公司資產保值、增值的評價和監督由公司董事會、監事會、股東會負責；對于任何侵犯公司財產的行為，由國家法律統一約束、懲處，與股東的所有制類型無關。從監管理念、監管標準上，做到“對國企民企同等對待”。

三、減分類：逐步淡化、消除對企業的所有制分類。

 保護和發展民營企業，是中央強調基本經濟制度的重點。2016年3月習近平總書記在全國政協聯組會上強調：“我們黨在堅持基本經濟制度上的觀點是明確的、一貫的，而且是不斷深化的，從來沒有動搖。中國共產黨黨章都寫明了這一點，這是不會變的，也是不能變的”，“我在這里重申，非公有制經濟在中國經濟社會發展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會的方針政策沒有變?！钡搅?018年11月，習總書記又親自主持召開民營企業座談會，重申各種理念、政策之外，更強調“民營企業和民營企業家是我們自己人”。各種法律、法規、文件反復明確，從中央到地方各級領導逢會必講、不斷強調，二十大更是要求“促進民營經濟發展壯大”、使“民營經濟”一詞首次出現在黨的代表大會報告中。在這樣的制度背景下，為什么針對“兩個毫不動搖”的非議時有回潮？為什么“人民經濟將代替市場經濟”的論調登堂入室？為什么到這次中央經濟工作會議，還要再強調“針對社會上對我們是否堅持‘兩個毫不動搖’的不正確議論，必須亮明態度，毫不含糊”？

 筆者認為：這些“怪象”的根本原因就在于企業的“所有制標簽”。既然有著“國企”“民企”的分類，那么，黨政干部心目中的優先級就是天然的，不會因為領導人的講話、因為中央文件的強調而根本改變，在產權保護、市場監管、資源配置等方面的“分類施策”“看人下菜”是理性選擇。有對企業的“所有制分類”，“所有制歧視”一定在所難免。

 中國對企業按照所有制進行分類管理的做法，具有歷史必要性。隨著經濟社會快速發展，這種分類管理已經不再具備必要性、也逐漸失去可行性。

 先看必要性。改革開放初期，連雇工人數超過幾個就要算“剝削”都是熱點，自然需要從保護力度、準入范圍、監管方法等各方面對不同的所有制企業“分類施策”。隨著中國特色社會主義基本經濟制度的確立和完善，對不同所有制“一視同仁”已成為共識。習近平總書記2016年在政協聯組會上的講話、2018年在民營企業座談會上的講話中都強調：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是中國經濟社會發展的重要基礎；公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯；國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，激發非公有制經濟活力和創造力?！奔热粚Σ煌兄频谋Ｗo、監管、準入都是一致的，權利、機會、規則等都是平等的，那么，對企業按照所有制分類就失去了必要性。

 再看可行性。改革開放初期，從個體工商戶發展到私營企業，投資主體的性質較為單一。時至今日，公司的投資主體越來越多元化，越來越多公司的股東中，既有個人股東、也有公司股東，公司股東的股東同樣可能兼有國有、非國有、外資等成分。在上市公司中已經出現了越來越多的“無實際控制人和最終控制人”的企業，也就是再怎么追根溯源也無法確定控股股東、無法確定上市公司究竟是“國有”或“民營”。隨著中央把“混合所有制改革”作為國企改革的突破口，國有企業的股東也將越來越多元化。在這種情況下，公司越來越無法按單一的“國有”或“民營”的所有制進行分類。已經是好幾代的混血了，一定要講“血統”，也只能是“混血”。

 可見，按股東類型對企業的所有制分類，既不具備必要性、“沒必要分了”，也失去了可行性、“分不清了”。中國的法律法規已經不再對企業按所有制分類。建議從黨的文件、政策規章、統計匯總、宣傳報道等各個方面，逐漸淡化、逐步取消對企業的所有制分類，通過消除“所有制本位”杜絕“所有制歧視”。

  (作者為九三學社中央促創工委副主任，廣東省政協研究咨詢委員會委員)