商業(yè)一類國(guó)企如何推進(jìn)改革                            

陳利浩

 十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“深化國(guó)資國(guó)企改革”。中國(guó)國(guó)有企業(yè)分布廣泛，資源稟賦、歷史沿革、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、運(yùn)行方式、競(jìng)爭(zhēng)程度等各不相同，必須從各類國(guó)企的特點(diǎn)出發(fā)，實(shí)事求是、具體分析、區(qū)別對(duì)待，設(shè)計(jì)和實(shí)施改革方案，激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，提高國(guó)有企業(yè)效率，做大、做強(qiáng)國(guó)有資本。

  2015年底，中央深改組審議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)明確要求把國(guó)有企業(yè)分為“商業(yè)類”和“公益類”，其初衷就是為了“因企施策推進(jìn)改革”。其后，“商業(yè)類”被進(jìn)一步分為商業(yè)一類和商業(yè)二類，前者指處于充分競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)類國(guó)企，后者指主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企。中央深改組當(dāng)時(shí)提出了分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核的五個(gè)目標(biāo)。四年多來(lái)，在混改進(jìn)度、考核體系上的區(qū)別已經(jīng)逐步呈現(xiàn)，但在與監(jiān)管、定責(zé)等有關(guān)的各項(xiàng)法規(guī)、政策和各種審批流程上，“分類施策”亟待啟動(dòng)、推進(jìn)。

 “商業(yè)一類”國(guó)企處于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，既無(wú)國(guó)家配置的專門資源，也無(wú)關(guān)系國(guó)家安全的特別業(yè)務(wù)。除了股東層面的“國(guó)資”，在資源獲取、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、日常經(jīng)營(yíng)、內(nèi)部管理等方面都和其他所有制的企業(yè)并無(wú)二致，企業(yè)發(fā)展主要取決于企業(yè)家的創(chuàng)新精神、科技人員的研發(fā)動(dòng)力、企業(yè)成員的整體活力，并無(wú)“國(guó)有股東”帶來(lái)的特別恩澤。因此，建議堅(jiān)持分類推進(jìn)改革的初衷，加快推進(jìn)“商業(yè)一類”國(guó)企的各項(xiàng)改革。具體建議如下：

一、率先實(shí)現(xiàn)國(guó)資保護(hù)和監(jiān)管理念的常態(tài)化。

 國(guó)企改革初期，由于國(guó)資出資人的權(quán)力和職責(zé)分散在多個(gè)部門，審計(jì)、評(píng)估、紀(jì)檢等外部機(jī)制尚付闕如，在改制、轉(zhuǎn)讓、投資等過(guò)程中都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的資產(chǎn)流失、流損。因此，中央陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》等政策法規(guī)，并設(shè)立了各級(jí)國(guó)資委、結(jié)束了“五龍治水”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的健全、各項(xiàng)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的制定和完善，極大提高了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管和保護(hù)力度。20多年后的今天，從國(guó)企內(nèi)部、到相關(guān)合作方、到社會(huì)各界對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)都普遍敬畏，任何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的損害都成了“高危行為”。如果說(shuō)改革初期的國(guó)有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”，現(xiàn)在則已成為人所共知的“高壓線”。

 對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和保護(hù)的高壓態(tài)勢(shì)，也在客觀上帶來(lái)了一些副作用，包括對(duì)國(guó)企的額外限制、對(duì)國(guó)資的超常評(píng)價(jià)、過(guò)嚴(yán)的監(jiān)管取向、司法實(shí)踐中的各種爭(zhēng)議等等，無(wú)論對(duì)監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者、科研人員、其他員工都造成了不少的困擾。就連國(guó)家銀監(jiān)會(huì)原主席提及自己任分管國(guó)資副省長(zhǎng)的經(jīng)歷時(shí)都感慨：“把一些自己管不好的‘壞資產(chǎn)’‘爛資產(chǎn)’也抓在手上不敢賣，不敢盤活，一盤活就害怕別人告狀說(shuō)這是‘國(guó)有資產(chǎn)流失’。這個(gè)帽子可不小。”

 中共十八屆三中全會(huì)指出：“國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)。”如果不對(duì)監(jiān)管理念和保護(hù)力度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的完善，不但會(huì)從機(jī)制上束縛國(guó)企創(chuàng)新、發(fā)展的活力、動(dòng)力，也會(huì)嚴(yán)重阻礙國(guó)企的市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程。既然國(guó)資監(jiān)管理念已經(jīng)“從管資產(chǎn)到管資本”，國(guó)資保護(hù)理念也應(yīng)“從保護(hù)資產(chǎn)到保護(hù)產(chǎn)權(quán)”。建議國(guó)家以適當(dāng)方式明確規(guī)定：對(duì)于“商業(yè)一類”國(guó)企，雖然控股股東是國(guó)有資本，但企業(yè)資產(chǎn)屬于企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)；對(duì)于公司資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、處置由公司經(jīng)營(yíng)管理層依照股東會(huì)的授權(quán)和董事會(huì)的決策執(zhí)行；對(duì)公司資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估由專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；對(duì)公司資產(chǎn)保值、增值的評(píng)價(jià)和監(jiān)督由公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東會(huì)負(fù)責(zé)；對(duì)于任何侵犯公司財(cái)產(chǎn)的行為，由國(guó)家法律統(tǒng)一約束、懲處。所有這些，都與股東的所有制類型無(wú)關(guān)。逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)資保護(hù)、監(jiān)管的常態(tài)化。

二、建立和完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

 建立和完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的關(guān)鍵，是按照中央要求建設(shè)“國(guó)有企業(yè)家”隊(duì)伍，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記多次要求的“兩個(gè)一以貫之”。2018年10月的國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)明確提出“市場(chǎng)化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場(chǎng)化退出”的原則和“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”的目標(biāo)，建議在“商業(yè)一類”國(guó)企加快實(shí)施、限期完成。在任期制和契約化管理的實(shí)施過(guò)程中，有幾點(diǎn)值得關(guān)注：

 任期的短期化不可避免帶來(lái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的“短視化”，使得“做一天和尚撞一天鐘”成為理性選擇。因此，建議對(duì)商業(yè)一類國(guó)企制定任職期限的下限。同時(shí)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)班子中的科技領(lǐng)軍人物、技術(shù)專家，除非公司董事會(huì)按照中長(zhǎng)期業(yè)績(jī)、綜合評(píng)估等量化指標(biāo)評(píng)判不合格，一般不作“正常調(diào)動(dòng)”。

 要提升企業(yè)價(jià)值需要設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)舉措，但互相競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)之間的“對(duì)調(diào)”（如三大移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商的一把手就“對(duì)調(diào)”了幾次），使得競(jìng)爭(zhēng)舉措的設(shè)計(jì)很可能變成給自己“挖坑”，不利于國(guó)企創(chuàng)新。建議對(duì)商業(yè)一類國(guó)企明示“豁免對(duì)調(diào)”，消除后顧之憂。

  同一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理層成員的待遇“雙軌制”，即對(duì)“干部編制”和“市場(chǎng)化選聘”的高管實(shí)行不同待遇的做法，弊大于利。建議對(duì)商業(yè)一類國(guó)企，不論管理層成員來(lái)源如何，都實(shí)行同一標(biāo)準(zhǔn)的選聘和管理。

 商業(yè)一類國(guó)企基本沒有“先天優(yōu)勢(shì)”，企業(yè)價(jià)值得提升主要取決于企業(yè)家、科技人員和職工的努力。他們的待遇應(yīng)和績(jī)效掛鉤，不應(yīng)人為干預(yù)，建議并逐步取消對(duì)這類企業(yè)管理層的“限薪”。

三、簡(jiǎn)化審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。

 現(xiàn)有因“國(guó)有”的所有制性質(zhì)而額外增加的審批標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，客觀上阻礙著企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。諸如：

 國(guó)企創(chuàng)新須對(duì)科技人員進(jìn)行有效的激勵(lì)，上市公司的股權(quán)激勵(lì)是非常成熟的手段。律師、會(huì)計(jì)師等都會(huì)出具專業(yè)意見，證監(jiān)會(huì)更有一整套規(guī)范性要求。股權(quán)激勵(lì)的收益取決于公司的股價(jià)，不兜底、也不封頂是股權(quán)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)。但只要上市公司是“國(guó)有控股”的，就有著“封頂”的規(guī)定：股權(quán)激勵(lì)收益不能超過(guò)正常薪酬的40%。這樣就根本偏離了股權(quán)激勵(lì)的機(jī)制，失去了股權(quán)激勵(lì)的意義。

 為了鼓勵(lì)國(guó)有科研院所、高等院校的科研人員創(chuàng)新，國(guó)家出臺(tái)了職務(wù)科技成果可以由科研人員自行轉(zhuǎn)化、發(fā)明者本人可以享受轉(zhuǎn)化收益的政策，并規(guī)定可以在成果轉(zhuǎn)讓時(shí)豁免評(píng)估。但在同一法規(guī)內(nèi)，同樣是科技人員、同樣有職務(wù)發(fā)明，國(guó)有企業(yè)就被要求必須遵循與科研院所和高等院校完全相反的禁止性規(guī)定。

 企業(yè)資產(chǎn)要增值就要經(jīng)營(yíng)、投資。任何經(jīng)營(yíng)和投資，無(wú)論事先如何審慎、盡責(zé)，都不能完全避免風(fēng)險(xiǎn)。在一般企業(yè)，評(píng)價(jià)的是整體的經(jīng)營(yíng)和投資效果。但對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管要求卻是每個(gè)項(xiàng)目都“不容有失”，經(jīng)營(yíng)、投資行為需要被“終身問(wèn)責(zé)”的規(guī)定情形多達(dá)70余種，任何投資出現(xiàn)任何損失都要被調(diào)查、被追責(zé)，任何原因、時(shí)段的經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損都要向最上一級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門反復(fù)說(shuō)明。以致某些混改企業(yè)被要求“任何一個(gè)子公司、任何一個(gè)月份都不能出現(xiàn)虧損”，完全脫離了公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)際。

  企業(yè)的項(xiàng)目申報(bào)、股權(quán)激勵(lì)、資產(chǎn)處置等事項(xiàng)有著正常的審批程序，但只要是“國(guó)有控股”，就往往要層層報(bào)送到國(guó)資委。如某一央企的子公司控股的上市公司需進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)，無(wú)論金額大小、人數(shù)多少，最后都要經(jīng)由國(guó)務(wù)院國(guó)資委審批。

所有這些，都是在正常的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、審批流程以外，由于股東的所有制性質(zhì)而額外增加的。建議以適當(dāng)形式明確規(guī)定：對(duì)“商業(yè)一類”國(guó)企，原則上實(shí)施與其他企業(yè)相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，真正給企業(yè)“松綁”。

四、豁免額外的刑事責(zé)任。

 在國(guó)有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”的年代，《刑法》中為國(guó)企管理人員定制了五條罪名（“非法經(jīng)營(yíng)同類營(yíng)業(yè)罪”、“為親友非法牟利罪”、“合同失職被騙罪”、“失職罪”、“低價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)罪”，第165條至169條），并規(guī)定對(duì)國(guó)企管理人員“以國(guó)家工作人員論”（第93條）、連帶了幾十條罪名。這些罪名，完全是針對(duì)國(guó)企的所有制性質(zhì)而額外增加的，對(duì)其他所有制企業(yè)的企業(yè)家都不適用。

 在這種刑責(zé)下，國(guó)企的企業(yè)家、高管在投資、經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就要面對(duì)其他所有制的企業(yè)家基本不需要考慮、擔(dān)心的種種“困境”，無(wú)異于“帶著鐐銬跳舞”。這是影響國(guó)企活力、效率的重要原因。如果說(shuō)對(duì)于享有國(guó)家特別授予資源的壟斷性、公益性國(guó)企高管，這種約束還有理由，那么，對(duì)于商業(yè)一類國(guó)企高管，他們的資源稟賦、經(jīng)營(yíng)和管理環(huán)境等與其他所有制企業(yè)相比并沒有特殊的“先天優(yōu)勢(shì)”，他們也不應(yīng)該承擔(dān)其他所有制企業(yè)高管不需要承擔(dān)的額外刑責(zé)。

  因此，建議由最高法、最高檢、國(guó)資委聯(lián)合作出明確規(guī)定：商業(yè)一類國(guó)企的管理人員不適用以上這些罪名，其法律責(zé)任、特別是刑事責(zé)任與其他所有制企業(yè)的高管一致。特別要明確規(guī)定：參與“混改”的民營(yíng)企業(yè)家，不因在“商業(yè)一類”國(guó)企任職而“變身”為“國(guó)家工作人員”。

五、強(qiáng)化和規(guī)范國(guó)企分類。

 對(duì)國(guó)有企業(yè)屬于商業(yè)類或公益類，目前由國(guó)資委劃分，法律效力不足。如果要作為分類改革的依據(jù)，特別是要成為某些法律豁免事項(xiàng)的依據(jù)，應(yīng)該進(jìn)一步增強(qiáng)分類的法律效力，建議至少由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式予以公布，增強(qiáng)分類的法律效力。

 目前判定“商業(yè)一類”的標(biāo)準(zhǔn)主要是“充分競(jìng)爭(zhēng)”。但是，在某些領(lǐng)域，表面上的競(jìng)爭(zhēng)雖然已比較充分，但其資源主要是國(guó)家專授、而不是市場(chǎng)配置的（如移動(dòng)通信、石油石化），或者涉及國(guó)家戰(zhàn)略及安全（如發(fā)電集團(tuán)），處于這些領(lǐng)域的國(guó)企、特別是特大型央企，應(yīng)列為商業(yè)二類。

 為保證分類施策的精準(zhǔn)，對(duì)于集團(tuán)公司國(guó)企內(nèi)部的子公司或業(yè)務(wù)應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步的分類。對(duì)于集團(tuán)公司為商業(yè)一類（或二類），而內(nèi)部的某子公司或業(yè)務(wù)屬于商業(yè)二類（或一類）的，應(yīng)另行分類。

六、設(shè)立對(duì)應(yīng)的管理和監(jiān)督部門。

 在中國(guó)的監(jiān)管體制中，對(duì)于需要“分類施策”的監(jiān)管對(duì)象，一般都分設(shè)不同的監(jiān)管部門。如國(guó)家銀保監(jiān)會(huì)，對(duì)于作為監(jiān)管對(duì)象的銀行，就按照“政策性銀行”、“國(guó)有控股大型商業(yè)銀行”、“全國(guó)性股份制商業(yè)銀行”、“城市商業(yè)銀行”、“農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管部”分設(shè)了五個(gè)監(jiān)管部門。在國(guó)資監(jiān)管機(jī)制中，雖然把監(jiān)管對(duì)象分為了商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類，但部門設(shè)置還是沿用原有的按照監(jiān)管業(yè)務(wù)的分類，客觀上不利于分類施策。建議在各級(jí)國(guó)資委設(shè)立專門的“商業(yè)一類國(guó)企”監(jiān)管部門，既明確分工、落實(shí)責(zé)任，也可以倒逼“分類”政策的出臺(tái)，推進(jìn)國(guó)企改革。

 總之，商業(yè)一類國(guó)企處于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，先天既沒有“得天獨(dú)厚”，后天也不能“坐地分錢”，根本的機(jī)制和其他所有制企業(yè)一致。以此為機(jī)，取消各種限制，回歸企業(yè)本色，提高企業(yè)效率，是國(guó)企改革的邏輯結(jié)果和當(dāng)務(wù)之急。

(作者為九三學(xué)社中央促創(chuàng)工委副主任、廣東省新的社會(huì)階層人士聯(lián)合會(huì)監(jiān)事長(zhǎng))