綠色電力定價機制、模式及改進路徑
- 時間:2018-05-16
- 來源:華北電力大學學報
綠色電力的開發利用是當前世界各國共同關注的焦點。綠色電力價格的制定應遵循三個重要原則,即:應能夠為可再生能源電力發展目標提供保障、應體現可再生能源發電的外部性,應考慮可再生能源發電的影響因素。綜合國內外的綠色電力相關政策將綠電定價模式分為固定電價模式、溢價電價模式、招標電價模式、市場電價模式和綠電電價模式。我國現行綠電定價機制,存在價格補貼機制有待修改完善和定價缺乏規劃和調整機制兩方面的問題?;谖覈鴩?,綠電定價應借鑒國外固定電價政策的有益經驗,健全綠色電力補貼機制,健全綠色能源發展基金及評價機制。
隨著化石能源的持續消耗及環境污染問題日益凸顯,開發利用風能、太陽能、生物質能等可再生能源的綠色電力成為應對能源緊缺問題、緩解環保壓力,實現電力工業和國家經濟協調可持續發展的重要舉措。在市場經濟中,價格是最為有效的調節機制,合理的價格是維護市場經濟運行秩序的重要制度基礎,綠色電力定價模式的研究對于促進綠色電力的健康發展,實現節能減排和環境改善具有深遠的意義。
一、綠色電力定價原則
(一)價格的制定應能夠為可再生能源電力發展目標提供保障
我國的《可再生能源“十三五”規劃》中明確了到2020年和2030年非化石能源在一次能源中占比15%和20%的目標,確立了到2020年,可再生能源發電1.9萬億kWh,占全國總發電量的27%的發電指標。為調動電力企業的積極性,刺激可再生能源發電的投資,綠色電力電價的制定應對可再生能源發電給予一定的政策支持,提高綠色電力在電力市場中的競爭力,為可再生能源發電指標的實現提供保障。
(二)價格的制定應體現可再生能源發電的外部性
風能、太陽能等可再生能源在運行發電過程中幾乎不產生任何廢氣、廢渣、廢水等污染物,對生態環境不會產生破壞作用,同時,綠色能源的應用可以減少水資源的消耗,因此表現出良好的環境正外部性。相較之下,傳統燃煤電廠在發電過程中會排放SO2、CO2及氮氧化物等氣體,產生大量廢水和廢渣,污染大氣、水體及土壤,不利于人類社會的可持續發展,表現為負外部性。然而,目前中國的能源價格形成機制尚未合理反映外部成本,燃煤發電所造成的環境成本并未計入最終的成本核算,因此其發電成本要遠低于可再生能源發電成本。市場經濟背景下,可再生能源發電在與煤電的競爭中處于劣勢,不利于綠色電力產業的發展。為扶持具有正外部性的綠色電力產業,綠色電力定價政策在制定過程中應該遵循體現可再生能源發電外部性的原則,從政策層面支持綠色電力項目的大力推進。
(三)價格的制定應考慮可再生能源發電的影響因素
1.天氣因素
風能、太陽能等可再生能源易受天氣等因素的干擾,發電過程中存在較大的不穩定性和間歇性,發電量、供電的穩定性及電能質量都將受到影響。
2.建設成本
以太陽能發電為例,我國缺乏硅片原材料的核心技術,生產工藝落后,大多數依靠國外進口,從而導致光伏電池組件成本高。
3.發電技術
可再生能源發電依然處于發展完善的過程,企業在對可再生能源發電技術研發與完善以及資源勘探和生產的過程中需要花費更多的時間和金錢成本,這些因素都需要在綠電的定價上有一定反饋。
二、綠色電力定價模式
縱觀國內外的綠色電力價格政策,綠色電力上網電價的制定方法大致分為兩類:標準成本法和機會成本法。標準成本法是指在某一區域內,對綠色電力的上網電價按照一個標準的成本或是一個標準的算法來確定,這種方法僅考慮到生產可再生能源電力產品的自身成本,但沒有涉及常規能源電力產品的價格變化和化石能源的外部環境成本。機會成本法制定電價的原則是以綠色電力取代常規能源電力產生的環境效益等替代價值為基礎,實行國家補貼,補貼的水平依據化石能源的外部環境成本確定,為鼓勵綠色電力的開發利用,政府補貼在化石能源的外部環境成本基準上可能有一定上浮。
依據這兩種方法,國際國內綠色電力的定價模式大體可分為以下五類。
(一)固定電價模式
固定電價模式是指政府依據可再生能源類型以及其相應的發電成本,對綠色電力制定固定的上網電價(通常包含固定不變的補貼)。德國自上世紀90年代開始就逐步建立起了促進可再生能源發展的固定電價模式,德國也因此一度成為風力發電的世界領先國家。這種定價模式使得綠電投資商對自身的投資收益具有更為清晰準確的判斷,而且有利于根據可再生能源的分布情況,選擇最適合于在本國發展的綠色電力,政府在綠電發展上起主導作用,降低了政策的實施成本,提升了政策效果。
然而,目前的固定電價模式存在無法有效補貼綠色電力生產、形式單一、靈活性差等問題,造成了社會福利的損失,實施效果不佳,不能很好地激勵綠色電力的發展。在固定電價模式下對綠色電力的建模分析可以發現,只有提高產業發展規劃中的綠電比例,并且加大綠電的電價補貼,綠電產量才能相應提高,然而高額的補貼使得各國在享受綠電帶來的生態環境、社會穩定等方面的外部收益的同時,為綠電企業承擔了太大的私人成本,而且可能造成企業在忽視生產成本和各項其他因素的約束下進行生產。
(二)溢價電價模式
溢價電價模式是在參考常規能源電力銷售價格的基礎上,根據本國能源電力發展情況,確定一個合適的比例系數,常規電力價格和該系數的乘積即為綠電電價,綠電價格也因而隨常規電力價格的變化而改變;或是以獎勵性質的額外電價(可以是固定獎勵,也可是與常規電價掛鉤的可變獎勵)加上浮動競爭性市場電價,作為可再生能源發電的實際電價,其中的政府補貼即為“溢價”。溢價電價模式綜合了標準成本法和機會成本法兩類方法,價格的制定顧及了可再生能源發電技術、設備成本高的困境,具有一定的價格政策傾斜,同時又與電力市場相結合,考慮的因素較為全面。西班牙在2004年對電價政策進行調整,規定了可再生能源電價實行固定電價方式和溢價電價方式相結合的“雙軌制”,溢價電價成為西班牙綠電發展的巨大推動力??傮w而言,溢價電價機制為可再生能源發電在電力市場的價格競爭中提供了基本保障,對綠色電力的發展具有積極的鼓勵促進作用。
(三)招標電價模式
招標電價模式是由政府作為發標單位對特定的一個或一組綠色電力項目進行公開招標,與中標者簽訂有關協議,從而確定綠色電力的電價,評標的過程中各能源電力開發商投標時申報的綠電電價等指標是重要的評定因素。在這一模式下,電價制定方式作為投標書中的一部分在中標后即確定不變,因此,對于不同的項目,綠電電價不盡相同。我國自2003年以來實施的特許權招標制度就屬于這種模式,政府通過與中標者簽訂特許權經營協議、購售電合同和差價分攤規則等協議來實現電價管理。英國從1990年開始,實施了近十年的非化石燃料公約招標采購制度,可再生能源的開發技術得到了極大的提升,成本也有了大幅度下降。綠色電力在該模式下沒有直接參與電力市場的競爭,但是在招標過程中,經過多家可再生能源開發公司的競爭,綠色電力的價格可以控制在一個較為合理的區間。但是,招標電價模式無疑增加了很多不必要的項目前期準備成本,不利于調動開發商的積極性;同時,部分公司在競標過程中沒有做好收益評估,項目的建設通常不能正常進行,合同并未真正履行,綠色電力發展也必定因此受到阻礙。
(四)市場電價模式
市場電價模式依據機會成本方法制定,是指政府對電力企業實施強制配額,要求其必須生產或銷售一定比例的綠色電力,同時向各電力企業核發綠色交易證書,該證書依據相關的交易制度在能源企業之間買賣,價格由市場機制確定,綠色電力的價格也由此得到調節。對于綠電配額不達標的企業,政府將會給予一定的懲罰金額,懲罰的額度體現的便是化石能源的外部成本。在該模式下,綠電電價實質上是平均上網電價與綠色交易證書價格之和。市場電價模式適用的前提是電力發、輸、配、用各環節完全市場化,在日本、意大利等發達國家得到了應用[11]。相比固定電價模式,市場電價模式下的綠電電價不能準確預測,由于收益的不確定性,電力企業的積極性將受到抑制,政府對懲罰額度的制定方法也存在弊病,當懲罰金額低于綠電收購價時,企業必然選擇懲罰而不是購買綠色交易證書。
(五)綠電電價模式
綠色電價模式是指通過各種激勵手段促使家庭用戶和工業用戶購買價格通常高于常規能源電力的綠色電力,據此在一定程度上補貼可再生能源發電的高成本投入,是一種鼓勵用戶自愿消費從而推動綠色電力發展的模式。綠電電價模式完全是依靠用戶的綠電購買力度來促進可再生能源發電項目的投資,電力用戶對于綠色電力的認可程度決定了該模式的實施效果。由于用戶對綠色電力的認可與否取決于其對綠色電力是否有充分的了解、環保意識、責任意識以及收入水平的高低等諸多因素,因而,綠電電價模式僅在部分條件成熟的國家和地區得到應用。采用這種模式的典型國家是荷蘭,我國部分地區如上海也已推行過綠電自愿認購的做法。
三、我國現行綠電定價機制存在問題分析
2006年,我國開始實施《中華人民共和國可再生能源法》(中華人民共和國主席令第三十三號),對于可再生能源電力的定價機制奠定了原則性基礎,之后又陸續頒布了一系列的政策法規,例如:《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(發改價格〔2006〕7號)、《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》(發改價格〔2007〕44號)等,國家從此逐步建立健全可再生能源發電價格政策體李薇,等:綠色電力定價機制及改進建議
系。綜合分析我國現行的綠色電力定價機制,以下兩方面問題較為突出。
(一)價格補貼機制有待修改完善
鑒于綠色電力工程具有較強的公益性,為保障綠色電力企業的合理收益,鼓勵可再生能源的開發利用,世界各國采取了各種不同形式的價格補貼方式。在我國,可再生能源電價補貼的形式較為單一,價格補貼發放周期過長,不能有效調動綠色電力開發商投資建設的積極性,阻礙和限制了綠色電力的發展速度和規模,進而影響了我國可再生能源的發展規劃。而且,在大范圍的補貼需求下,財政預撥已很難及時全面覆蓋,資金缺口逐年增大,為保證綠色電力的可持續發展,價格補貼機制亟待修改完善。
(二)綠電定價缺乏規劃和調整機制
我國尚未形成完善的考慮產業發展的長期綠電定價機制。價格政策的細節需要依據未來綠色電力發展情況進行適當調整,但是只有明確價格形成機制的原則、思路和長效機制建設等問題,制定合理的規劃才能夠指導價格機制和政策的正確方向。另外,有關文件提出的考慮發電成本及電力市場變化的綠色電力上網電價動態調整機制尚未形成,電價制定較為粗放,不利于有效地控制綠色電力的發展速度和規模。
四、綠電定價機制優化路徑
(一)借鑒國外固定電價政策的有益經驗
葡萄牙可再生能源電力的固定電價機制較為成熟,對于我國現行的分區域標桿電價政策的完善具有很大的借鑒意義。
1.進一步明確電價政策的實施年限,為有關開發商的項目融資和投資建設提供積極的政策導向基礎。
2.對各區域可再生能源進行評估,在考慮不同區域可再生資源差異的前提下,通過相應的系數進行電價調整,平衡不同區域的綠電項目投資收益。
3.遵循經濟學基本原理,考慮通貨膨脹等經濟現象,在利用市場調節機制對資源進行配置的同時,通過政府調控的手段對綠電電價進行相應調整。
4.以可再生能源發電成本及電力市場的變化情況,對電價進行動態調整,發揮政府對綠色電力的引導作用。
(二)健全綠色電力補貼機制
要正確評估綠色電力的發電成本,確定合理的單位電量補貼額度,減少不必要的行政審批手續,簡化補貼發放流程,保證補貼及時到位。激勵綠色電力企業的技術創新,促使可再生能源發電成本下降,使綠色電力電價盡量趨于常規電力水平,制定科學合理的逐批次降低的補貼機制。
(三)健全綠色能源發展基金及綠電定價相關評價機制
在綠色電力發展的資金保障方面,我國應積極借鑒國際經驗,不斷健全綠色能源發展基金,幫助政府對經濟進行有效調控,同時從根本上解決綠電電價分攤等難題。為保證綠色電力定價政策的實施效果得到及時有效的反饋,我國應盡快建立綠色電力上網電價政策的評價及報告機制,對綠電定價的合理性進行評估,為政府有關部門對綠電電價的調整提供依據,同時為我國進一步建立綠電電價的實時動態調整機制奠定基礎。