財新 | 打通束縛“科技型國企”新質生產力發展 的堵點卡點

陳利浩

習近平總書記明確要求“打通束縛新質生產力發展的堵點卡點”。國有企業、特別是科技型國有企業是發展新質生產力的中堅力量，中央對于國企深化改革、體制機制創新也作出了一系列的部署和要求。但我們在對科技型國企的調研中了解到，束縛新質生產力發展的一些堵點卡點依然存在。打通這些堵點、卡點，激發干部職工、特別是科技人員的創新動力，是國企發展新質生產力的關鍵。主要思路和建議如下。

一、堅持分類改革的方向

中央把國有企業分為公益類、商業一類和商業二類，初衷就是要“因企施策推進改革”。當時提出了分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核五個目標，但在與監管、定責等有關的各項法規、政策和各種審批流程上，“分類施策”尚待啟動、推進。

中央還提出了“分層分類”推動混合所有制企業改革的思路，在中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中明確要求：“對混合所有制企業，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業，探索實施更加靈活高效的監管制度。”

承擔培育、發展新質生產力任務的科技型國有企業基本都屬于“商業一類”（充分競爭的行業或領域），其中不少是混合所有制企業、乃至上市公司。應該明確：這些科技型國企面臨充分的市場競爭環境。既無國家配置的專門資源，也無獨家許可的特別業務。除了股東層面的“國資”，在資源獲取、市場競爭、日常經營、內部管理等方面都和其他企業并無二致，不應該在體制、機制上額外施加特別限制。具體建議如下。

建議1：明確指導思想。應重點強調、反復宣貫：科技型國企、混合所有制企業的定責標準、監管流程等應和“公益類”、“商業二類”企業，和國有獨資、全資的企業應當有著明顯的差別。鼓勵和激發企業家的創新精神、科技人員的研發動力、企業成員的整體活力，應該成為對這類公司制定政策、規則的主要目的。

建議2：制定“科技型國企”的分類標準。由國務院國資委根據以下標準列出行業或領域的“白名單”：1、該行業或領域整體上屬于商業一類；2、市場供需平衡、甚至供大于求，市場信息足夠透明、競爭充分，不存在足以明顯影響價格的企業或消費者；3、沒有專營權、特許經營權等。位于這些行業、領域的國企，有著科技相關的資質，就可確定為“科技型國企”。

建議3：細化、規范分類。很多科技型國企是集團公司投資的子公司，集團公司可能屬于“公益類”或“商業二類”，但不影響子公司的“科技型”屬性，應避免把集團公司的監管標準和流程生搬硬套到科技型子公司，特別是要避免把“投資層級”等同于“管理機構層級”。

采取了這些改革舉措，對國企的認知就不會只想著“三桶油”、“三張網”之類的“壟斷”國企，更有中國軟件、京東方等在國內外市場奮力競爭的科技型國企；就不會把對中石化集團公司監管的標準生搬硬套到中外合資的石化盈科信息技術公司；就不會把某一個工廠內設的投資公司投資的上市公司等同于該工廠的“三級”班組；科技型國企就能和其他企業一樣平等投身于市場環境、而不受“所有制標簽”的影響。

二、完善職業經理人制度，建設“國有企業家”隊伍

中共十八大以來，中央明確要求完善國企的職業經理人制度，并首次提出建設“國有企業家”隊伍，設計了“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”的“四化”管理方式。但是，持續多年，目前還只是在少數企業“試點”，即使在試點企業多數也還是“雙軌”。大部分國企的管理人員都是上級任命的“干部”，“國有企業家”隊伍的建設任重道遠。

企業家的創新精神是發展新質生產力的關鍵。在科技型國企應加快實施職業經理人制度，由國資監管部門制定進度、限期完成。在建設科技型“國有企業家”隊伍中，還須特別重視以下幾點：

建議4：穩定管理任期。新質生產力的發展絕非一日之功，而任期的短期化不可避免帶來企業決策、經營管理的“短視化”。因此，對科技型國企應制定任職期限的下限，同時，對于領導班子中的科技領軍人物、技術專家，除非公司董事會按照中長期業績、綜合評估等量化指標評判不合格，一般不隨意調動，并適當延長退休年限。

建議5：避免任意“對調”。企業高質量發展需要提高核心競爭力，但互相競爭企業之間的“對調”（如三大移動通訊運營商的一把手就“對調”了幾次），使得競爭能力的提高、競爭舉措的設計很可能變成給自己“挖坑”，十分不利于科技型國企創新。建議對科技型國企明示“豁免對調”，消除企業家的后顧之憂。

建議6：取消管理人員“雙軌”。同一個企業的經營管理層成員的待遇“雙軌制”，即對“干部編制”和“市場化選聘”的高管實行不同薪酬體系的做法，弊遠大于利。建議對科技型國企，不論管理層成員來源如何，都實行同一標準的“契約化管理”。

建議7：不再人為“限薪”。與某些公用事業領域的國企不同，科技型國企沒有特別資源，企業管理人員的待遇按照市場化原則確定，并和企業業績掛鉤。對這類企業管理層成員的“限薪”措施，既束縛了企業家精神，更是管理核心團隊的不穩定因素，建議取消對科技型國企人為規定的“限薪”。

采取了這些改革舉措，科技型國企的管理者就能掙脫種種無謂的束縛，既不需“身在曹營心在漢”，也不用“做一天和尚撞一天鐘”；避免“董事長一年一換”的折騰、設計競爭舉措變成“請君入甕”的荒唐、“總經理年薪只有副總經理幾分之一”的別扭；科技型國企的領頭人才能心無旁騖地專心于公司的發展。

三、強化對科技人員的激勵

科研人員和生產技術骨干的創新動力和活力是新質生產力的源泉，必須用有效的激勵措施去激發。但相對于其他企業，國有企業的激勵手段受到很多限制。這些限制，有些源于“行政化”的思維模式，有些來自對壟斷行業、公用事業的限制，有些是國企改革初期的遺留。科技型國企位于充分市場競爭領域，如果在對科技人員的激勵手段上先天不足，一定會嚴重制約創新動力，削弱、喪失科技型國企在發展新質生產力上的的競爭能力，應盡快予以完善。

建議8：改革“工資總額”管理機制。“工資總額”是科技型國企激勵機制最大的“痛點”。“干多少事、請多少人、發多少工資”本來是常識，科技型國企的業務處在發展期，收入、利潤都在增長，用工需求自然也應該增長。但因為科技型國企的母公司或大股東大多是國企集團，這些集團的業務已經營多年、增量較少，國資委對這些集團管控的“工資總額”基本不變。而科技型國企的工資總額要和集團“掛鉤”，也就不能隨著公司業務規模增長，逼得絕大多數科技型國企只能通過“假離婚”、單獨設立一個“勞務外包”公司，把業務增長所必需、又不符合“工資總額”管控要求的工資通過“勞務外包”解決。在很多科技型國企，以“勞務外包”方式管理的用工往往超過半數，有些甚至達到90%！帶來了一系列的不良后果。

按照中央對國有企業改革的部署，國務院在2018年已經下發了《關于改革國有企業工資決定機制的意見》，要求“以增強國有企業活力、提升國有企業效率為中心，建立健全與勞動力市場基本適應、與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制”。國務院國資委在配套的管理辦法中進一步明確：“主業處于充分競爭行業和領域的商業類中央企業原則上實行工資總額預算備案制管理。職工工資總額主要與企業利潤總額、凈利潤、經濟增加值、凈資產增長率、凈資產收益率等反映經濟效益、國有資本保值增值和市場競爭能力的指標掛鉤。”這么明確、具體的要求，遵照執行的企業寥寥無幾。如上所述，科技型國企無一例外都處于充分市場競爭行業和領域，應明確規定：對科技型國企，一律按照國務院的要求，實行“工資總額預算備案制”管理。

建議9：加快骨干持股進度。科技型國有企業管理和技術骨干持股，是激發創新活力、加快發展新質生產力最有效的中長期激勵措施，但在實施中存在三個問題：一是目前的政策只允許對“混合所有制”國企試點員工持股，要求“非公有資本股東所持股份要達到一定比例，公司董事會中有非公有資本股東推薦的董事”，建議把試點范圍擴大到國有獨資、全資企業。二是目前只允許員工以現金出資，企業發展成果的“存量”沒有被員工分享，建議豐富出資方式，如把企業未分配利潤按照一定比例分配給骨干、作為股權出資，或允許員工用所持股權以后年度的分紅支付出資款。三是雖然黨中央、國務院和有關部門十多年來對國企員工持股下發了十多個文件，一個比一個要求明確，但在實際執行層面的響應嚴重不足，不少國企更是把原來“三產”單位的個人股權都收歸國有，建議由國資委制定進度要求，把員工持股列入對國企主要負責人考核的內容，限期推進。

建議10：取消對科技型國企中上市公司股權激勵的額外限制。上市公司是所在行業的佼佼者、發展新質生產力的尖兵，股權激勵是上市公司激勵骨干、穩定隊伍、加快發展的主要手段，在資本市場已經實施多年。但對國有控股上市公司的股權激勵有一些額外的限制，影響了激勵效果，需要及時完善。

一是“激勵封頂”。既不保底、也不封頂是股權激勵機制的設計出發點，“封頂”從原理上偏離了股權激勵的意義，但國有控股上市公司就有著期權授予價值不能超過正常薪酬總水平40%的“封頂”規定。建議取消。

二是“行權條件”。行權指骨干按公司規定的價格買入股票，其他上市公司行權的條件都是本企業業績指標的達成率，但對國有控股上市公司的行權增加了額外的條件：達到 20家對標企業的“75分位”。就好像自己能不能被認定為“健康”，取決于另外20個人的體檢結果，既于理不合，也存在太大的不確定性。建議對于國有控股上市公司（特別是科技型國企）期權行權的條件改為本企業業績達成率，同行業其他企業的業績僅供參考。

三是“不準預留”。科技型企業需要經常引進技術人才，對這些人才的激勵尤為重要，而股權激勵有著較長的周期，所以其他上市公司在授予期權時通常會“預留”一部分給新引進人才。但對國有控股上市公司的規定是“不能預留”，使得科技型國企很難吸引人才。建議參照其他上市公司的通行做法，預留不超過20%的期權數量。

建議11：對科技型國企和國有科研院所、高等院校科研人員一視同仁。為了鼓勵國有科研院所、高等院校的科研人員創新，國家出臺了職務科技成果可以由科研人員自行轉化、發明者本人可以享受轉化收益的政策，并規定可以在成果轉讓時豁免評估，還有個人所得稅優惠的規定。但因為當時對企業的定位主要是“成果的應用方”，所以國有企業被要求必須遵循完全相反的禁止性規定。二十大提出了“強化企業科技創新主體地位”的明確要求，習總書記強調“從制度上落實企業科技創新主體地位”，應盡快按照習總書記和中央的要求，取消對科技型國企科技人員分享成果收益的不合理限制，適用與國有院校院所相同的規定。

采取了這些改革舉措，從事同一個科研項目的同事就不用再分“你是直簽、我是勞務外包”；企業介紹人員規模時就不會再有相差幾倍的兩個口徑；“沒有股權留不住人才”、“沒有期權吸引不了高端人才”的苦惱就會逐漸減少；行使期權后要么申請降職、要么干脆離職的反常就能消除；“同一個項目、同一批人，科研院所改制為企業后所有的優惠政策都不見了”也將成為歷史；科技型國企的科技人員就可以和院所院校、其他企業的科技人員一樣享受自己創造成果的收益。

四、探索實施更加靈活高效的監管制度

科技型國企處于充分競爭領域，無論事先如何審慎、盡責，經營、投資都不能完全避免風險。但現行監管要求卻是每個項目都“不容有失”，經營、投資行為需要被“終身問責”的規定情形多達70余種。任何投資出現損失都要被調查、被追責，任何原因、時段的經營性虧損都要向最上一級國資監管部門反復說明，項目申報、資產處置等等的流程冗長、反復。

以上種種，都是在對于一般公司正常的監管標準、審批流程以外，由于股東的“國有”性質而額外增加的，始于國企改革初期。在那個時期，由于國資出資人的權力和職責分散在多個部門，審計、評估、紀檢等外部機制尚付闕如，在改制、轉讓、投資等過程中都出現了程度不同的資產流失、流損，其時的國有資產可比“唐僧肉”。鑒于此，中央陸續出臺了一系列法規政策，設立了各級國資委，極大提高了對國有資產的監管和保護力度。近30年后的今天，從國企內部、到相關合作方、到社會各界，對于國有資產都普遍敬畏，任何對國有資產的損害都成了“高危行為”，國有資產已變成人所共知的“高壓線”。“唐僧肉”時代的監管標準和流程，延續到“高壓線”時期，無論對監管者、經營者、科研人員、其他員工都造成了不少的困擾。就連國家銀監會原主席提及自己任分管國資常務副省長的經歷時都感慨：“把一些自己管不好的‘壞資產’‘爛資產’也抓在手上不敢賣，不敢盤活，一盤活就害怕別人告狀說這是‘國有資產流失’。這個帽子可不小。”

要發展新質生產力，科技型國企必須適應市場化、國際化的新形勢，監管理念和保護力度應進行與時俱進的完善。既然國資監管理念已經從“管資產”發展到“管資本”，國資保護理念也應從“保護資產”到“保護產權”。思路和建議如下。

建議12：在企業經營層面，由國資委明確規定：不同于公用事業等國企，科技型國企一律實行自主經營、自負盈虧。公司經營管理層對股東會、董事會負責。分投入期、研發期、成熟期等不同的發展階段，企業不同的經營策略由公司股東會、董事會決策，企業經營業績出現虧損、盈利由公司自行平衡，無須向國資監管機構承諾、說明。

建議13：在資產處置層面，對公司資產價值的評估由專業的中介機構負責，對公司資產保值、增值的評價和監督由公司董事會、監事會、股東會負責，與股東的國有背景無關。資產處置相關事項的審批，建議選擇兩種方案之一：或按照“資產規模比例”，如科技型國企1億元的資產重組事項，到資產總額100億的上級公司就可以審批；或采用“審批層級封頂”，如科技型國企的資產處置事項審批層級最多為2級等。

采取了這些改革舉措，“任何一個子公司、任何一個月份都必須盈利”這樣違背市場規律的規定就會絕跡；國有資產無論在經營還是轉讓的環節就不再是“供品”；“國有資產流失”的帽子就不會那么便宜而可怕；“一個項目批半年”就會成為歷史；國企的審批、流程就會不再令人生畏、望而卻步。

發展新質生產力，既是發展命題、更是改革命題。按照習近平總書記“發展新質生產力，必須進一步全面深化改革”的要求，堅持分類改革的方向，打通科技型國企束縛發展的體制機制堵點、卡點，發展新質生產力征程中的“國企擔當”一定閃亮。

  (作者為九三學社中央資環委副主任、廣東省政協研究咨詢委員)