遠光軟件（來源：中國能源報　作者：毛青原）

　　一、值得反思的十年電力法制建設軌跡

　　（一）《電力法》及配套電力行政法規一直未予修改

　　20世紀90年代中期，隨著我國建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立和經濟體制改革的全面推進，《中華人民共和國電力法》和《電力供應與使用條例》、《電網調度條例》、《電力設施保護條例》等配套行政法規的相繼頒發實施，使電力行業走進了法制化建設的第一個春天。

　　2002年2月10日，國務院印發《電力體制改革方案》（國發[2005]5號文件，后稱《方案》），改革目標最終定位于構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。

　　但是，電改10年過去了，《電力法》及其配套的電力行政法至今還在繼續維系原有格局不變。除了在電力建設、電力設施保護、電力供應和使用等方面，還可為地方電力立法發揮“余熱”作用外，該法其他大部分規定早已與當今時代電力生產力發展的實際需要脫節。

　　（二）電力監管在行政法規層面尋求突破

　　電改10年期間，國務院先后制定《電力監管條例》和《電力安全生產事故應急處置和調查處理條例》（簡稱《電力安全條例》）等電力行政法規，打破了《電力法》長期被擱淺的僵局。有了《電力監管條例》作依據，《供電監管辦法》、《輸配電成本監管暫行辦法》等行政規章和規范性文件應運而生，電力監管制度得以建立。這雖然稱得上是電力改革的“創舉”，但在電力行政法規層面下位法不依據也不能依據其上位法來制定，實在是電力法制建設的遺憾。2011年9月1日起施行的《電力安全條例》比起《電力監管條例》，則注意到上述立法原則問題，該條例明確了其未作特別規定的其他規定，執行依據是國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》（簡稱《事故處理條例》）。而《事故處理條例》的立法依據是《中華人民共和國安全生產法》，因此，《電力安全條例》稱得上有法可依、依法制定。

　　二、新的能源經濟法及相關社會法在填補電力法制的空白

　　2008年4月1日起施行的新《節約能源法》，各篇章節均涉及電力行業的節能問題和規定，在電力節能技術政策制定、城市節約用電管理、熱電聯產及余熱余壓等電力節能技術進步措施、電網企業節能發電調度、推行電力需求側管理、禁止新建高能耗發電機組、科學規劃和有序發展水力發電等六個方面填補了現行《電力法》的空白。

　　2010年4月1日起施行的新《可再生能源法》，就可再生能源發電及配套電網建設、并網、收購、價格、監管等若干方面的電力行為作了具體規定，充分顯現出頒行十六年一成不變的電力法與當今時代存在的差距。

　　十年來，不僅民事、經濟基本法律制度的不斷完善對加快電力法制建設敲響了警鐘，而且煤炭、石油天然氣等一次能源領域的法制建設，對電力法制建設滯后也是一種鞭笞。電力行業立法“單兵不進”造成了市場煤、計劃電的死結，也使得能源領域煤、電、油、運等相關行業、電力產業鏈上相關行業之間的矛盾激化，帶來煤價、電價輪番上漲、電力行業性虧損等困局。《煤炭法》與《電力法》同屬能源經濟法律中的特別法，當年《煤炭法》在《電力法》出臺八個月之后才頒發施行，如今該法已先后兩次修正，及時順應了國家能源安全和戰略的需要；在石油天然氣方面，為維護國家安全和公共安全， 2010年6月25日國家專門出臺了《石油天然氣管道保護法》。上述兩部一次能源的特別法還就煤炭、石油與電力設施之間的相鄰關系問題也作了相關規定。一次能源法制建設進程的加快，實際上對電力法制建設滯后是最好的提示。

　　覆蓋全社會的《突發事件應對法》，已將電力供應與供電設施分別納入國家法定的公共事業和公共設施范疇。該法明確了各級政府在突發事件各個階段對保證電力供應和電力設施安全的管理職責。關于突發事件及其應對如此重大的社會責任和公共安全問題，現行《電力法》在這方面也完全處于空白。

　　三、加快電力法制建設推進電力市場化改革的思考與建議

　　（一）繼續推進電力市場化改革必須確立“立法先行”的指導思想

　　新時期推進電力市場化改革首先需要解決改革思路問題，即：是依法引導和保障電力改革，還是繼續 “摸著石頭過河”。

　　其實這在電力改革方案出臺后就已經提出，結果是立法先行依法推進電力市場化改革的觀點沒有得到實質性采納。這也是電力法及其配套法規的修改無限期地一拖再拖的關鍵所在。

　　有關業內外專家多次呼吁：解決中國的缺電問題只有一個辦法，走市場經濟道路，按市場經濟法制原則規劃電力發展、調整電力結構、建設電力工程、運營電力系統、確定煤電價格等。

　　（二）應當站在國家能源科學發展與完善社會主義法律體系的全局高度對待電力法制建設

　　第一，根據開創能源科學發展新局面和切實保障能源供應的實際需要，電力立法應與我國能源法制建設有機結合起來。因此，十二五時期需超前推進我國《能源法》的出臺和能源法律體系架構的形成，以《能源法》為統領引導包括《電力法》在內的其他能源經濟法律的修改。

　　第二，要從落實依法治國基本方略的實際需要出發，切實將電力法制建設與完善社會主義法律體系建設接軌。在推進《電力法》修改工作的同時，需抓緊開展立法配套工程建設，一是要將《電網調度條例》、《電力供應與使用條例》和《電力設施保護條例》等配套電力法規盡可能地與《電力法》的修改同步進行、同步出臺；二是需要加強立法解釋配套工作。

　　（三）理順電力行政管理體制是加快電力法制建設和推進電力市場化改革的關鍵

　　上世紀八十年代后期，國務院印發的第一部《電力工業體制改革方案》（國發[1988]72號文），確立了“省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電、政企分開”的電改方針；九十年代初中期，原電力部又進一步提出 “公司化改組、商業化運營、法制化管理”的改革新思路。《電力法》就是在上述歷史背景條件下開始起草、形成并發揮出應有作用的。而《電力體制改革方案》出臺后長達十年之久，廠網分開和主輔分離的中央電力企業重組才總算告一段落，電力市場的雛形和市場化的電價形成機制還無從談起。問題就出在創新設計電力企業實現形式和電力監管制度之時，忽略了當初《電力法》確立的電力行政管理體制該何去何從。于是，這十年期間，就形成了電力行政管理部門、電力監管以及電力國有資產監督管理機構分頭共管電力的格局；現行的《電力法》繼續支撐著電力行政管理體系的存續，新的《電力監管條例》支持著新生電力監管體系的形成，《企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理條例》賦予國有資產監督管理機構行使出資人“管人管事管資產”的職權，各級國有資產監管機構負責對包括電力在內的眾多國家出資企業的監督管理。在這種多頭電力行政和監管體制的制衡下，電力市場化改革和電力法制化管理難以推進也是可想而知的。筆者認為，在設計新一屆中央政府組織架構時，需結合當今全球能源形勢和未來發展趨勢、我國能源發展戰略和“十二五”能源發展規劃，重新設立包括電力二次能源管理在內的能源行政管理部門，創新設定包括電力監管在內的能源監管機構。通過《能源法》的制定，將國家新的能源行政和監管體制用法律形式加以明確和規范。創設大能源調控和監管一體化體制格局下的電力行政監管體制，減少政出多門、效率低下，使電力生產關系適應電力科學發展的實際需要，電力法制建設的第二個春天將會為期不遠。

　　（四）建立健全立法問責制是電力法制建設得以盡快跟進的制度保障

　　十年來，電力法及其配套法規的修改不是沒有計劃，也不是沒有形成修改草本，問題是在沒有結果、沒有說法之后，也沒有人承擔相應的責任，其根本原因是在立法程序上沒有建立起問責制度。我國《立法法》是國家立法的程序法，對法律法規的制定、修改和廢止等程序均作出了相應規定，明確了法律提案主體和立法主體，但是，對其責任義務沒有約束性規定，立法問責制度處于一片空白。《立法法》已明確規定了政府是法律制定、修改和廢止提案的職權主體，因此，政府有關部門有義務嚴格按照“十二五”規劃的要求，盡快建立起立法問責制；全國人da法律工作機構也應盡快啟動《立法法》的修訂工作，使立法問責制及早產生法律約束力，以保證《電力法》以及其他應該修改而長期被擱置的法律，不再沒有說法、沒有結果。

　　（作者系前華中電網公司首席法律顧問）